地下管網是城市的重要基礎設施和生命線，它不僅影響城市的正常運轉，而且也是人民群眾生命財產安全的重要保障。城市地下管網的治理現代化，是城市治理體系和治理能力現代化的重要環節，也是實現城市高質量發展、滿足人民美好生活需要的應有之義。

城市地下管網的治理，高度依賴其系統性。地下管網往往在權屬上涉及不同單位主體、地理上跨越不同轄區、時間上跨越不同年代、功能上涵蓋不同類型，這就決定了其治理的復雜性。目前，地下管網的“多頭管理”現象嚴重，表現為部分地下管網權屬單位監護責任不清、行業監督責任不明，進而帶來規劃建設不同步、監管不到位、隱患處理能力弱、次生災害頻發等問題，不僅造成了大量公共投資的低效率，還帶來水質污染、燃氣爆炸、洪澇災害等災害事故，妨礙了人民對美好生活的追求，嚴重限制了城市發展的品質。同時也表明，城市地下管網的治理現狀與現代化之間還存在一定的差距。對此，迫切需要引入協同治理的理念，推進地下管網治理現代化。

協同治理是一種多元主體參與以共識為導向的集體決策模式，強調各個組織行為主體之間、制度與技術之間的有效協作，以實現整體大于部分之和的結果。在城市地下管網治理中，引入協同治理理念的必要性主要體現在三個方面。第一，地下管網問題是一個涉及多功能、多主體、跨地域的系統問題，需要強調綜合治理、源頭治理、科學治理。第二，地下管網治理要發揮政府、市場和社會多元治理主體的作用，在政府領導下，通過政企合作、政社合作等舉措，形成政府負責、市場參與、社會協同的治理格局。第三，地下管網治理要依賴于新興的治理工具，以大數據、物聯網、云計算、人工智能等為代表的數字技術可以為協同治理提供媒介支持，為地下管網問題提供系統的解決方案。可以說，協同治理是提升地下管網治理效能的一種必然路徑。

針對目前我國地下管網所面臨的主要問題，應從構建地下管網協同治理體系和增強協同治理能力兩方面入手，以協同治理理念和數字化治理工具的引入為契機，重塑我國地下管網的治理體制，推動管網規劃、建設和運行朝系統化、智能化、可持續化的方向發展，以更好地滿足我國城市高質量發展的需求。

一、建構城市地下管網協同治理體系

第一，在市級層面成立地下管網綜合統籌部門，形成多部門協調聯動的工作機制。為了解決地下管網權屬單位“多頭管理”問題，首先要在行政組織結構上進行調整。由于市政府擔負著對全市管網正常運行的監管責任，可以在市級層面設立一個地下管網綜合統籌部門，由該部門負責協調管網規劃建設、擬定項目年度計劃。在管網建設前，由管線權屬單位統一向綜合統籌部門報批；在管網建設中，綜合統籌部門統一建設時序，負責施工程序的監督；在管網建設后，綜合統籌部門統一驗收，包括竣工環節的資料歸總。綜合統籌部門牽頭，完善包括管理權屬單位、行業主管單位、區縣政府等單位在內的深度協調聯動機制，在體制上解決“建”“管”分離的弊端，形成保障合力。

第二，引入市場力量，成立專門的地下管網公司，理順政企合作機制。城市地下管網是一項主體復雜、投資大、耗時長的工程。為了減少“多頭管理”的弊端，市政府可以牽頭成立專門的地下管網公司。在政府與企業權利和義務進行約定后，專業地下管網公司協調各管網單位，對管道施工、修復、開挖進行監管。專業公司還負責簽署地下管線保護協議、制定地下管線保護方案、配備管線工程師、建立第三方施工破壞地下管網事故處理機制等事項。通過這種方式來壓實責任，解決管理缺位問題。此外，專業公司還可以經營地下管網資產，明確回報方式和回報預期，理順政企合作機制。

第三，推行地下管網“網格管理員”制度，完善社會監督機制。責任不明確、出現地理空間上的“管理真空”是“多頭管理”的一大弊端。為了解決這個問題，可以推行網格化管理制度，即在地理信息數字化平臺基礎上，將地下管網地理區位按照一定標準劃分成單元網格，并設立專門的“網格管理員”，對單元網格內的管網建設和運行情況進行巡查和監督。網格員可以利用視頻監控、高精準泄露檢測、無人機等技術提升巡檢效能；同時，利用社會監督機制，完善投訴渠道，使得網格員獲得的信息更完整、更及時。網格員發現問題之后，在數字化共享平臺上實時報送信息，再由綜合管理機構統一提出處置方案、派送任務、明確責任主體。這樣，在地理上可以實現無縫管理，并實現網格化管理與執法管理聯動，明確責任劃分。

二、提升城市地下管網協同治理能力

第一，完善地下管網地理信息系統，建立信息共建共享平臺。解決“多頭管理”要以完善的地下管網地理信息系統為基礎，建立信息共享平臺。目前很多管線資料分散在各職能部門或管線單位，覆蓋不足，或者資料不夠詳盡。部分新建和改造管線未及時按程序進行管理移交，導致一些管網無明確管理單位。有些工程未按規范進行報建、施工和竣工測量，竣工圖不能真實反映管線情況，給后期的協同管理帶來問題。應明確由綜合統籌單位統一管理建設檔案和信息化建設，并在普查的基礎上及時更新信息。通過地理信息系統（GIS）平臺，全面整合地下管網數據資源，推進地下管網三維數字化和可視化，形成全市管網“一張圖”。基于共享平臺，推廣地下管網會簽制度，全面了解地下管線的運營維護狀況和責任主體。

第二，推進地下管網的智能化改造，提升管網安全隱患協同智治能力。地下管網隱患看不見、難預測、應急行動遲滯、容易推諉扯皮是“多頭管理”難以解決的“堵點”。可以運用數字技術和城市信息模型技術，對地下管網進行智能化改造。利用物聯網等感知數據的接入，基于大數據建立綜合風險分析模型，形成隱患評價體系。以此為契機形成地下管網隱患協同管理制度，隱患監管和處置責任主體可以通過數字平臺，開展閉環處置情況填報和跟蹤。即通過多部門數字化協同應用，形成檢測預警、應急處置為一體的系統治理模式，變“被動應對”為“主動防控”，實現地下隱患防治的機制重塑和協同智治。

第三，構建規范化的問責追究機制，加強聯合執法能力。為了推行地下管網協同治理機制的落實，還需要構建規范、可操作性的協同問責機制。按照權責一致的原則，建立健全科學考核評價標準。由地下管網綜合統籌機構牽頭，建立案件信息通報和執法機制，實施聯合懲戒。強化規劃計劃的執法檢查，檢查管線單位年度建設計劃的落實情況，對違規作業的單位加大懲罰力度、嚴格追責，以減少“多頭管理”所帶來的負面后果。

來源：光明網-學術頻道